Dynamisk nyttestyring - carpe diem!

5. mai 2023

Skrevet av:
Lars van Marion

Gjennom Stimulab-prosjektet "Tverrsektoriell styring og utvikling av sammenhengende tjenester – hvordan lykkes vi" har jeg selv, Adrian Michalak-Paulsen og Hege Hagevik Bogen fått boltre oss i å finne ut av hvordan justeringer i styring, metodebruk og ledelsesprosesser kan bidra til store, statlige tiltak og utviklingsprogrammer kan bli bedre til å innovere og bidra til nødvendig digital transformasjon.

Oppdragsgiverne i Skatteetaten, NAV og Brønnøysundregistrene har vært rause med tilgang på sine fremste eksperter, og latt oss teste metoder og anbefalinger på sitt store utviklingsprogram Framtidens innkreving.

Akkurat nå tror jeg vi alle skjønner at vi står midt i det som vil omtales som en digital transformasjon. Ulike AI-løsninger har det siste året blitt presentert oss, og etterlatt et voldsomt inntrykk. Selv om det rettes kritikk mot anvendelighet og kvalitet, skjønner de fleste av oss intuitivt at ingen ting vil bli som før. Hvordan vi som brukere vil møte både private og offentlige tjenester vil endres for alltid.

Men hva betyr slike åpenbaringer for alle de utviklingsprosjektene og tiltakene som allerede er utredet, vedtatt eller til og med igangsatt? Endres innretning og omfang slik at potensialet for ny nytte identifiseres og tas ut? Vurderer vi om om den potensielle nye nytten fører med seg endringer av grunnleggende spilleregler, for eksempel når det gjelder ansvarsfordeling og regelverk? Dette er i liten grad spørsmål om teknologi, men i stor grad spørsmål om systemene for og praksis rundt styring og ledelse.

Sammen med Hege Hagevik Bogen fra Agenda Kaupang AS og Adrian Michalak-Paulsen fra Halogen har jeg (mens jeg fortsatt var i Ramboll Management Consulting) fått jobbe med denne problemstillingen i StimuLab-prosjektet “Tverrsektoriell styring og utvikling av sammenhengende tjenester”. Mellom oktober 2021 og mars 2023 har vi sett på hvordan riktig innretning på styring og ledelse av store satsinger kan bidra til å øke innovasjonskapasiteten i staten spesielt og samfunnet generelt. Et case vi fikk teste noen av anbefalingene våre på var det fabelaktige "Fremtidens innkreving", som er en ambisiøs modernisering av statlig innkreving, og er for tiden det største digitaliseringsprogrammet i Norge. Det går over syv år, er tverrsektorielt og har et ambisiøst mål om at "innkreving bare skjer". Jeg, Hege og Adrian har vært så heldige å ha en dyktig og tverretatlig prosjektgruppe og en styringsgruppe fra Skatteetaten, NAV og Brønnøysundregistrene som har ønsket å ta de tøffe diskusjonene.

Det er krevende å endre retning i fart

Gjennom innsiktsarbeidet og bruk av våre egne erfaringer gjennom mange år som konsulenter ser vi at det er krevende for store og/eller tverrsektorielle satsninger i staten å innrette styring og arbeidsform slik at nye muligheter/nytte og endringer i rammebetingelser blir omsatt til innovasjonstiltak. Årsaker til dette er blant annet at:

Scope og innretning fra innledende utredning(er) binder opp alle ressursene i programmet. For de virkelig store endringene kan det innebære at 5-10 år gamle vurderinger fortsatt setter premissene for utvikling og utrulling.

Vesentlige endringer i scope og prioriteringer forutsetter et omfattende utredningsarbeid, noe som ofte ikke oppleves å matche programmets avgrensede tidsspenn.

Større endringer må godkjennes av styrende departementer, og det er en opplevelse av det ikke er tilstrekkelig kapasitet, kompetanse eller risikovilje der til å bidra til at slike beslutninger går gjennom. Det er det opprinnelige scope og planlagte leveranser som er forankret hos departementene og politisk ledelse.

Et program er tunet inn på å løse kompliserte oppgaver, men vil ikke ha nødvendig kapasitet, kompetanse og verktøy til å utforske mer kompleksesammenhenger. Nye muligheter presses derfor inn i referanserammene til gammel praksis.

Rammeverkene for og praktiseringen av programstyring har i liten grad formaliserte roller for å ivareta overvåking, vurdering og prosessering av “nye muligheter” på programnivå.

Det mangler “push” i retning av radikal innovasjon (og avvik fra opprinnelig avgrensning av programmet) fra de som løpende styrer programmet.

Dynamisk nyttestyring - mer smidig håndtering av ny nytte

Organisering og styring av store tiltak i staten har altså utfordringer med i fart å fange opp og håndtere nye innovasjonsmuligheter som måtte dukke opp - og spesielt mulighetene for å tenke helt nytt. Radikal innovasjon har som hovedregel de største nyttevirkningene knyttet til seg, men gjerne også solid risiko. Diagnosen vår peker i retning av at det er behov for en ny måte å styre store programmer og satsinger på om transformasjonspotensialet skal realiseres.

I styringsdokumentet til nettopp Framtidens innkreving fant vi en interessant formulering som peker i retning av en ny praksis for hele forvaltningen. Der står det at det skal styres dynamisk etter nytte i programmet. Men hva innebærer det? Statens prosjektmodell legger opp til grundige nytteanalyser, og en styring på hva man skal gjøre for å utløse nyttepotensialet gjennom design to cost og pluss- og kuttlister. Dette er fornuftig ut i fra behovene for å allokere ressurser og redusere risiko for kostnadssprekk. Men det vil ikke løse utfordringen med at nye muligheter og rammebetingelser ofte kan gjøre de opprinnelige nyttebetraktningene mer eller mindre irrelevante.

I prosjektet gjorde vi derfor et forsøk på å svare ut hva det vil si å styre dynamisk etter nytte i programmer. Vi utviklet et utkast (eller en prototyp om en vil) til en praksis for dynamisk nyttestyring:

Dynamisk nyttestyring innebærer at retning og leveranser gjennom levetiden til tiltak må kunne endres i takt med ny innsikt om behov og nytte, og at det aktivt søkes etter slik ny nytte, nye behov og nye mulige løsninger. På denne måten vil offentlig ressursbruk i større grad kunne bidra til relevante løsninger på samfunnsutfordringer.

Forslag til en ny praksis

Vi ser dynamisk nyttestyring som en begynnende praksis for å bedre understøtte sentrale og eksisterende styringsprinsipper som gjelder i offentlig sektor, som at resultater oppnås med en effektiv ressursbruk, og at det skal sikres tilstrekkelig styringsinformasjon og forsvarlig beslutningsunderlag.

Den foreslåtte praksisen bygger på:

etablering av en innovasjonsportefølje, enten i virksomheten(e) eller i tiltaket

etablering av en organisatorisk kapasitet som med kompetanse og ressurser for innovasjon kan forvalte innovasjonsporteføljen

verktøy for å bistå i vurderinger av forslag som kan innebære ny nytte eller som svarer ut nye behov

en prosessmodell for å håndtere forslag til endring og innovasjon som oppstår underveis i et tiltak

Det første punktet, en innovasjonsportefølje, er viktig fordi virksomheter i offentlig sektor trenger å finne det riktige balansepunktet mellom tradisjonell forbedring, nyskapning og det å håndtere transformative endringer.

I vårt prosjekt hørte vi mange historier om at all kapasitet i store prosjekter og programmer bindes opp i arbeidet med å forbedre eksisterende forretningsprosesser. Dermed kan det å utforske nye muligheter oppleves som en belastning det ikke kan settes av ressurser til. En innovasjonsportefølje er det strategiske styringsgrunnlaget for å gi virksomhetene og store satsinger en mulighet til også inkludere innovasjonsmuligheter med stor risiko, samt gi en beredskap for endringer i omgivelsene. Men det er også et viktig grunnlag for å prioritere mellom ulik risikotagning. Ingen forvaltningsorgan kan bruke alle ressursene sine på "moonshots".

Det andre punktet, etablering av en organisatorisk innovasjonskapasitet, er viktig fordi vi ser at Vømmøl Spellemannslag hadde rett da de sang det e itjnå som kjæm tå sæ sjøl. Medarbeiderdrevet innovasjon kan gi nytte i mindre organisasjoner, men er neppe avgjørende i store og styrte satsinger. Noen må ha ansvaret for å holde i de riktige innovasjonsprosessene, utforske det som ikke lar seg utrede og å styre innovasjonsporteføljen. Denne type ansvar krever en kombinasjon av tverrfaglig og spesialisert kompetanse (som designkompetanse) og en dedikert plass og rolle i organisasjonen.

I tenkningen om dynamisk nyttestyring er kapasitetens formål å etablere og bruke verktøy for raskt å utforske potensialet i nye ideer eller endrede rammebetingelser, forstå ulike nyttekonsekvenser, og vurdere relevansen for det pågående tiltaket eller organisasjonen.

Gjennom tilpasninger av rammeverk som Ny syntese, Cynefin, og endringsteorihar vi forsøkt å etablere slike verktøy som gir et felles språk for å vurdere nye muligheter og tilknyttet nytte.

Ny syntese-rammeverket

Ny syntese som rammeverk er et resultat av et internasjonalt forskningssamarbeid som den kanadiske forskeren Jocelyne Bourgon står i spissen for. Rammeverket har gitt oss inspirasjon til å utvikle måter å beskrive nytte og resultater for komplekse samfunnsutfordringer som går ut over de klassiske kost-/nyttevurderingene. Grunnidéen i Ny syntese er at de krav og utfordringer offentlig sektor står ovenfor overstiger det den klassisk organiserte forvaltningen klarer alene. Rammeverket bidrar til å utvide perspektivet til blant annet å tenke hele økosystem som del av løsningene, og utfordrer offentlig sektor til å mobilisere andre aktører i samfunnet til å bidra til de ønskede samfunnsresultater.

Cynefin-rammeverket

Cynefin gir oss nyttige holdepunkter når vi skal vurdere hvordan vi skal jobbe med en mulighet. Modellen beskriver ulike nivåer av kompleksitet og sier at hvilken problemløsningsmetode vi bør velge bør styres av dette. De opplagte problemene løser vi med etablert beste praksis, de kompliserte håndteres gjennom mer grundig utforskning og analyse ved bruk av ekspertise (som i vanlig statlig utredningsarbeid). Men for de komplekse problemene må vi åpne for å tenke helt nytt, og utforske og eksperimentere. I Cynefin skilles disse grunnleggende forskjellene i utfordring i to domener: det ordnede og det uordnede. Radikal innovasjon og digital transformasjon trenger prosesstid innenfor det uordnede domenet. I dette domenet må det jobbes langt åpent, smidig og gjerne med metoder fra designfaget for å utforske og forstå implikasjonene av en mulighet.

Gjeldende sentrale styringsmekanismer (som for eksempel statens prosjektmodell, økonomiregelverket) og velkjente rammeverk (som MSP, prosjektstyringsmodeller) bygger på forventinger om kausalitet og orden. Dermed er det en tendens til at gjennomføringen av store tiltak drar seg mot det ordnede domenet, og risikoen for å klassifisere alle utfordringer og muligheter som kompliserte (eller åpenbare) er stor. Disse styringsmekanismene innebærer med andre ord en fremgangsmåte som kan bidra til inkrementell innovasjon, men i liten grad til radikal innovasjon.

Rammeverket for endringsteori

Ved bruk av endringsteori(Theory of Change) får vi en måte å vurdere relevansen for nye forslag og den nye nytten. Endringsteori ligner på gevinstkartlegging, og beskriver sammenhengen (og eventuelt mangel på sammenheng) mellom de målene en har satt og de tiltakene som er igangsatt og tiltenkt. Ved å tegne ut endringsteorien i sin helhet for det opprinnelige programmet/tiltaket og supplere med det nye forslaget vil det være lettere å vurdere hva som er det mest relevante stedet å realisere forslaget. Det bidrar også til vurderingen av betingelsene som ligger til grunn for programmets måloppnåelse må endres om det nye tiltaket blir realisert i en eller annen form.

Et premiss for dynamisk nyttestyring er at innovasjonsforslag faktisk fanges opp. Ved å legge til en rekkefølge og tilpasninger av de beskrevne rammeverkene, samt legge inn en avsluttende læringssløyfe, blir det hele til en prosessmodell for hvordan et etablert tiltak av størrelse kan vurdere et forslag om endring - med mål om å identifisere innovasjonspotensial og ny nytte. Vi har med oppløftende resultater testet deler av modellen på Framtidens innkreving.

Prosessmodell for å håndtere nye muligheter undervei.

Vi sitter nå igjen med en prototyp på en tjeneste som kan støtte store statlige satsinger med dynamisk nyttestyring - og som bidrar til å håndtere, vurdere og hjelpe med styring av innovasjonsmuligheter for tiltak i fart.

Er dette så ulikt dagens praksis?

“Tradisjonell” nyttestyring legger grunnlaget for sin dynamiske søster, men det er noen viktige forskjeller. Der førstnevnte legger vekt på å maksimere eksisterende nyttebetraktninger, så vil sistnevnte i større grad være åpen for at det kan komme innovative forslag som innebærer helt ny nytte som bør prioriteres og realiseres. Erfaringer fra prosjektet viser som sagt at det kan være krevende å fremme innovative forslag, spesielt om et tiltak allerede er igangsatt. Med dynamisk nyttestyring bør virksomheter være åpne også for radikale endringer i mål og resultater knyttet til tiltaket. Dynamisk nyttestyring utfordrer dermed styringsmetodikken som tar utgangspunkt i at utfordringer og svar på disse er kjent ved etablering. Dynamisk nyttestyring har derfor fellestrekk med ulike smidige metodiske innganger.

Men fordi dynamisk nyttestyring skal utfylle eksisterende styringsmetodikker for etatsstyring og oppfølging av prosjekter, program, produkter og økonomi, innebærer det ingen definitive veivalg i den forbindelse. All styringspraksis for komplekse utviklingstiltak i offentlig sektor må fortsatt ta hensyn til forhold som demokrati, regelverk, organisering, kostnadsrammer, risiko, behov og tidsspenn. Det er derfor sannsynlig at en kombinasjon av ulike metoder for styring og ledelse må legges til grunn.

Hva nå?

Prosjektet er avsluttet, og en rapport er avlevert til partene Skatteetaten, NAV, Brønnøysundregistrene, samt Digitaliseringsdirektoratet og Doga som eier StimuLab-ordningen. Det er opp til disse å følge opp arbeidet vi har gjort. Praksisen og prosessmodellen utviklet gjennom dette StimuLab-prosjektet vil være et bidrag til utviklingen mot sammenhengende og brukerorienterte tjenester.

Vi har som sagt utviklet en prototype på et rammeverk for dynamisk nyttestyring, og vi er svært klar over at mye arbeid gjenstår. For at det virkelig skal gi verdi må det testes mer. Vi tror også det bør utvides til å omfatte et virkelig smertepunkt i tverrsektoriell styring: departementenes styringspraksis.